¿Hacia dónde van los apoyos al sector forestal en la nueva administración?

El CCMSS realizó un análisis detallado de los cambios de enfoque, reglas y asignación presupuestal que han tenido los subsidios otorgados por CONAFOR en la nueva administración. Para ello se compararon las reglas de operación y asignaciones presupuestales por componente y concepto del Programa de Apoyos al Desarrollo Forestal Sustentable en 2018 (último año de la administración anterior), 2019 y 2020. La finalidad de ese trabajo fue aportar elementos para entender hacia dónde se está orientando la política forestal a partir del cambio de administración en la federación. Los resultados completos de este análisis pueden ser consultados aquí:

El presente documento contiene un resumen de los principales hallazgos. Como se verá en este documento, en 2020 se hicieron ya algunos cambios de enfoque, reglas y asignación presupuestal entre los distintos componentes del programa de apoyos. Estos cambios reflejan la orientación y prioridades de la nueva administración de CONAFOR. Sin embargo, las fuertes reducciones presupuestales a la CONAFOR han impactado de forma muy importante la escala y alcances de los apoyos a las regiones forestales.

Cambios en las reglas de operación del programa de “Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable”

En 2020 el programa de “Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable” se modificó para reorganizarse en 4 componentes:

• El Componente #1 es “Manejo Forestal Comunitario y Cadenas de Valor” (MFCCV) y sustituyó a los componentes de: Estudios Técnicos Forestales (ETF), Gobernanza y Desarrollo de Capacidades (DC), Silvicultura, Abasto, Transformación y Comercialización (SAT) y Plantaciones Forestales Comerciales (PFC).
• El Componente #2 ahora es “Restauración Forestal de microcuencas y regiones estratégicas”
• El Componente #3 es “Servicios Ambientales” y quedó sin cambios.
• El Componente #4 “Protección Forestal” sustituye al componente de “Contingencias Ambientales Forestales”.

El componente que tuvo la mayor transformación a partir de las reglas de operación 2020 fue el que ahora se llama Manejo Forestal Comunitario y Cadenas de Valor e integró a cuatro de los componentes que existían anteriormente en las reglas. Ese componente ahora tiene un nuevo enfoque ya que en vez de otorgar recursos para “conceptos de apoyo” de forma individual (por ejemplo: ordenamiento territorial, talleres de capacitación, estudios técnicos para elaboración de programas de manejo forestal, etc.), en 2020 otorga recursos para el desarrollo de proyectos que pueden incluir de 4 a 6 actividades de una lista o menú con una diversidad de acciones relacionadas con el manejo forestal, la gobernanza y las cadenas de valor. Las actividades que se pueden apoyar coinciden con los conceptos de apoyo que había en las reglas de operación de los sexenios anteriores.

Asimismo, dentro de este mismo componente (MFCCV) pueden presentarse solicitudes para financiar proyectos estratégicos forestales. Estos proyectos pueden ser de tres tipos: MFCCV.6.1 Proyectos de escala regional, MFCCV.6.2 Proyectos productivos forestales no maderables o MFCCV.6.3 Proyectos productivos forestales para mujeres.

Distribución del presupuesto entre componentes de apoyo

El análisis de esta sección se hizo a través de: a) datos obtenidos de archivos solicitados a CONAFOR a través de la Plataforma Nacional de Transparencia en enero 2020 y b) bases de datos descargadas en enero 2021 del Sistema Nacional de Información Forestal de la CONAFOR[1].

Los recursos del programa de Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable disminuyeron 40% durante esta administración, pasando de $2,149 millones de pesos en 2018 a $1,880 millones en 2019 y $1,308 millones en 2020 (Gráfica 1).

Esta fuerte disminución presupuestal del programa de gobierno orientado a apoyar el desarrollo forestal sustentable en México muestra la baja prioridad que tienen los bosques y el manejo forestal comunitario en la nueva administración. Asimismo, deja aún más vulnerables a las comunidades y ejidos forestales en un contexto de grave crisis económica generada por la pandemia de COVID-19.

La distribución del presupuesto entre cada uno de los componentes de apoyo del programa no se modificó de forma considerable entre 2018 y 2020. En 2020 el componente predominante siguió siendo el de Pago por Servicios Ambientales que en ese año obtuvo el 43% de los recursos ($556,004,308); sin embargo, cuenta con un monto mucho menor al que obtuvo en el año 2019, que fue de $1,021,245,400 pesos.

Los recursos asignados a Manejo Forestal Comunitario y Cadenas de Valor (sin incluir el concepto de Plantaciones Forestales Comerciales) tuvieron una disminución de 40% (proporcional a la disminución general de recursos del programa) y se están utilizando principalmente en apoyar proyectos de productores forestales tipo II y III, que son también los más numerosos en el país. Este componente (sin incluir el concepto de Plantaciones Forestales Comerciales) tiene el 32% de los recursos, siendo el segundo mayor después de PSA. En tercer lugar, está la proporción asignada a Plantaciones Forestales Comerciales con el 9% de los recursos y lo asignado a Protección Forestal también con 9%.

La gráfica 2 muestra un comparativo de asignación de recursos por componente en los tres años del análisis (2018 a 2020).

Esta distribución de recursos muestra una intención de promover el manejo forestal comunitario y las cadenas de valor, ya que se ha optado por disminuir las asignaciones a servicios ambientales y a restauración forestal para mantener recursos en el componente de manejo, sin embargo, con un presupuesto tan reducido no se podrán esperar impactos significativos.  Vale la pena mencionar que otros programas federales que se implementan en las regiones campesinas forestales como “Sembrando Vida” o “Producción para el Bienestar” tienen asignados recursos muy superiores al presupuesto de apoyos al sector forestal. “Sembrando Vida” es un programa de transferencias directas individuales por el establecimiento de milpa intercalada con árboles frutales o sistemas agroforestales y tiene un presupuesto aprobado en 2021 de 28,718 millones de pesos. Por su lado, “Producción para el Bienestar” es un programa de transferencias directas individuales a agricultores de granos, café y caña de azúcar y tiene un presupuesto en 2021 de 13,500 millones. Estas diferencias de recursos se reflejan en las regiones, y los propietarios de terrenos en zonas forestales son atraídos por esos programas con mayores recursos para dedicar sus esfuerzos mayormente a actividades productivas agropecuarias o agroforestales de manera individual.

Un concepto de apoyo muy interesante, dentro del componente I, es el de los proyectos estratégicos forestales (MFCCV.6) ya que abre posibilidades de participación en las cadenas de valor a grupos de mujeres y otros actores que estén organizados para el aprovechamiento de productos forestales no maderables o para el desarrollo de proyectos de escala regional. En este concepto de apoyo, 12 proyectos fueron de la modalidad “MFCCV.6.3 Proyectos Productivos Forestales para Mujeres” con una asignación de 15.7 millones de pesos. Este monto y cantidad de proyectos para mujeres aún es muy pequeño, ya que representa solamente el 1.15% de todos los recursos del programa de apoyos forestales. Por lo tanto, valdría la pena analizar qué tipo de estrategias debe desarrollar CONAFOR para apoyar un mayor número de proyectos de mujeres con la finalidad de generar condiciones para una mayor inclusión y participación de mujeres en el sector forestal.

Recomendaciones

A continuación, se detallan las tres principales recomendaciones que surgen del análisis aquí presentado.

Consolidar el modelo de financiamiento de proyectos integrales

El cambio de reglas en el componente I (Manejo Forestal Comunitario y Cadenas de Valor) hacia un enfoque de proyectos tiene la ventaja de que los ejidos, comunidades o propietarios privados que solicitan recursos tienen que generar propuestas integrales de trabajo que no se enfoquen solamente en realizar una actividad sino en avanzar en el desarrollo forestal a partir de un plan de acción claro, con objetivos y con actividades alineadas a esos objetivos. Este enfoque puede servir para que se promueva la realización de ejercicios de planeación participativa y estratégica y puede permitir que la inversión de recursos de CONAFOR no se disperse en pequeñas acciones inconexas en el territorio, sino que se alinee a proyectos de trabajo integrales con una lógica de generar desarrollo en las regiones. Sin embargo, aún existen áreas de oportunidad y mejoras que pueden hacerse a las reglas de operación para asegurar que este enfoque se cumpla efectivamente. Las áreas de oportunidad identificadas son las siguientes:

• Establecer criterios de prelación y mecanismos de evaluación integrales para los proyectos presentados. A pesar de haber avanzado hacia un enfoque de proyectos, las solicitudes siguen evaluándose con criterios de prelación para cada una de las actividades susceptibles de apoyo y aún no se han desarrollado criterios de prelación para evaluar los proyectos en su integralidad. Esto hace más complejo el entendimiento de las reglas por parte de los beneficiarios y también complica los procesos de evaluación, pero sobre todo, desaprovecha la oportunidad de evaluar el valor integral de los proyectos y su capacidad de aportar al desarrollo comunitario y a la integración de las cadenas de valor.
• Incluir en las reglas de operación elementos que promuevan la generación de proyectos integrales a partir de: a) generar la obligatoriedad de incluir en los proyectos al menos algunos elementos de fortalecimiento de la gobernanza para acompañar el resto de las actividades y asegurar sus sostenibilidad social y b) buscar que las actividades que componen los proyectos muestren una lógica y conexión entre ellas para el alcance de objetivos planteados colectivamente en los núcleos agrarios.
• Ampliar el menú de actividades para mejorar la gobernanza comunitaria. Los conceptos o actividades relacionadas con gobernanza comunitaria no han evolucionado en las reglas de operación desde hace dos sexenios. Actualmente están muy limitadas al desarrollo de ejercicios de diagnóstico y planeación como Evaluaciones Rurales Participativas, Ordenamientos Territoriales Comunitarios o instrumentos como los Reglamentos Ejidales. Sin embargo, la gobernanza comunitaria es muy amplia y requiere de la implementación de mejores prácticas de transparencia y rendición de cuentas, desarrollo de asambleas, estrategias que aumenten la participación y la inclusión de la diversidad de actores (incluyendo mujeres y jóvenes), mecanismos internos de control y regulación, etc. Las reglas de operación tienen un área de oportunidad muy importante para impulsar la implementación de estas prácticas como elementos clave en todos los proyectos financiados tanto a nivel ejidal como de grupos y regionales.

Fortalecer los esquemas de concurrencia de recursos con estados, municipios, OSCs y sector privado

Una buena oportunidad de alinear esfuerzos para lograr metas compartidas es explorar nuevas formas de impulsar y facilitar la concurrencia de recursos entre CONAFOR y otros actores (estados, municipios, OSCs y sector privado). Para lograrlo es necesario generar algunas alianzas y posibilitar el desarrollo de convocatorias y lineamientos regionales o estatales para diversos componentes del programa de apoyos al desarrollo forestal sustentable. Afortunadamente, CONAFOR tiene ya un camino andado y experiencia previa en el uso de estos esquemas ya que en años anteriores se han desarrollado varios programas especiales para ciertas cuencas o regiones prioritarias. Además, se tienen la experiencia de los mecanismos locales de pago por servicios ambientales con fondos concurrentes que han probado ser un excelente instrumento para atraer recursos y alinearlos a objetivos comunes.

Asimismo, para fomentar este tipo de mecanismos concurrentes es necesario continuar innovando en las reglas de operación de forma que se promueva el establecimiento de esquemas con características propias adaptadas a cada uno de los contextos y territorios en donde se desarrollen y que éstos se establezcan con un enfoque de manejo integrado de cuencas y paisajes. Algunos elementos que podrían ayudar a esto son: a) mayores puntos de prelación o montos de recursos a los esquemas que contengan elementos de manejo integrado y de fortalecimiento de la gobernanza comunitaria, b) búsqueda de esquemas conjuntos en donde los recursos de PSA puedan invertirse para mejorar las prácticas de manejo agrícola y ganadero, c) apoyo de CONAFOR en la generación de acuerdos de participación de una multiplicidad de actores (privados y gubernamentales) en los fondos concurrentes.

Coordinación con el programa Sembrando Vida para el apoyo a plantaciones forestales comerciales

Dada la dramática disminución de recursos del programa de Apoyos al Desarrollo Forestal Sustentable, es importante tomar decisiones que permitan el uso más eficiente y efectivo del dinero para lograr los objetivos establecidos en el Programa Nacional Forestal 2020-2024. Por lo tanto, vale la pena reconsiderar si deben seguirse invirtiendo recursos de CONAFOR en el apoyo al establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales comerciales o si es preferible establecer una alianza con el programa Sembrando Vida que cuenta con 21 veces más recursos que el programa de apoyos de la CONAFOR para que con esos fondos se financien las acciones que actualmente se apoyan con el presupuesto forestal.

[1] https://www.conafor.gob.mx/apoyos/index.php/inicio/app_apoyos#/detalle/2020/85