La propuesta de nueva ley ambiental (LGEEPA) facilita regularizar una obra después de haberse construido: ¿prevenir los impactos o regularizar los hechos consumados?

La iniciativa para expedir una nueva Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) propone cambios importantes en los instrumentos con los que México evalúa y autoriza proyectos que pueden afectar al medio ambiente. Entre sus innovaciones destaca la creación de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), diseñada para incorporar las consideraciones ambientales desde las primeras etapas de planeación de grandes proyectos de infraestructura.

La intención es pertinente. Uno de los problemas de la evaluación de impacto ambiental ha sido que con frecuencia se realiza cuando muchas decisiones fundamentales sobre un proyecto —su ubicación, dimensiones, trazo o características— ya fueron tomadas. La EAE pretende adelantarse a ese momento y evaluar alternativas, impactos acumulativos, sinérgicos y de largo plazo antes de que las decisiones sean prácticamente irreversibles.

Esta lógica coincide con dos principios fundamentales del derecho ambiental: prevención y precaución. El primero busca actuar antes de que ocurra un daño conocido o previsible; el segundo cobra especial importancia cuando existen riesgos de daños graves o irreversibles, aunque persista incertidumbre científica. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha vinculado expresamente el principio precautorio con la necesidad de evaluar los riesgos ambientales antes de desarrollar un proyecto.

Sin embargo, una revisión detallada de la iniciativa contradicciones profundas. La nueva ley proclama una lógica preventiva y precautoria, pero al mismo tiempo contiene disposiciones que permiten que decisiones ambientales fundamentales lleguen tarde: cuando una obra ya comenzó, el territorio fue intervenido o el daño ya ocurrió. El riesgo es evidente: que una ley que pretende prevenir el daño termine abriendo la puerta para actuar primero y evaluar después.

Evaluar antes de construir: una obligación que debe quedar clara

Los artículos 22 a 28 crean la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para políticas, planes, programas y proyectos de infraestructura nacional o estratégica. La iniciativa establece que deberá presentarse a Semarnat “en su fase inicial y como parte integral de su elaboración”.

La creación de este instrumento puede representar un avance: permite analizar alternativas e impactos acumulativos, sinérgicos y de largo plazo antes de que las principales decisiones sobre un proyecto sean irreversibles. Pero la redacción de la iniciativa no deja suficientemente claro algo fundamental: que ninguna obra sujeta a estos procedimientos pueda comenzar materialmente antes de contar tanto con el dictamen correspondiente de la EAE como con la autorización de impacto ambiental que resulte exigible.

La ambigüedad aumenta con el artículo 27, que establece que, cuando el dictamen de la EAE sea favorable, la dependencia responsable “podrá iniciar el proyecto correspondiente”. Sin embargo, el artículo 28 dispone enseguida que, después de una EAE favorable, el proyecto deberá someterse a evaluación y autorización de impacto ambiental.

¿Qué significa entonces “iniciar el proyecto”? Si significa continuar con su planeación, elaboración y trámites, la disposición debería decirlo claramente. Si pudiera interpretarse como autorización para comenzar trabajos materiales, entraría en tensión con la obligación posterior de someter la obra a evaluación y autorización de impacto ambiental.

Una nueva LGEEPA basada en los principios de prevención y precaución debería eliminar esa ambigüedad: antes de desmontar, excavar, rellenar, abrir caminos o realizar cualquier otra intervención material que pueda generar impactos ambientales, las evaluaciones y autorizaciones ambientales correspondientes deben haber concluido.

Cuando la autorización ambiental se separa de los derechos sobre el territorio

Un segundo asunto resulta especialmente relevante para los territorios forestales.

Actualmente, para solicitar una autorización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales (CUSTF), el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable exige acreditar la propiedad, posesión o el derecho para realizar las actividades que implican ese cambio de uso. Tratándose de ejidos y comunidades agrarias, debe presentarse además el acta de asamblea en la que conste el acuerdo correspondiente. 

La iniciativa introduce una regla especial para proyectos de infraestructura nacional. El artículo 28 establece que las autorizaciones de CUSTF podrán otorgarse “sin hacer pronunciamiento sobre la propiedad o posesión en los predios que se afecten”, siempre que el ente público sea responsable de la obra, declare estar en posibilidad de iniciarla y asuma responsabilidad frente a terceras personas propietarias o poseedoras. 

La disposición no significa que una autorización ambiental otorgue al gobierno el derecho de ocupar una propiedad privada, ejidal o comunal. Tampoco puede concluirse que desaparezcan automáticamente los derechos de las asambleas agrarias. Pero sí introduce una separación entre dos decisiones que deberían estar claramente articuladas: la autorización para transformar el bosque y la acreditación del derecho para realizar esa transformación en un territorio determinado.

Una cosa es determinar si ambientalmente puede removerse la vegetación forestal; otra, quién tiene derecho a decidir sobre el territorio donde se encuentra. La nueva ley debería evitar que la primera decisión avance dejando para después la segunda.

¿Autorizar una obra después de construida?

El artículo 53, contiene una de las mayores inconsistencias del contenido de la iniciativa frente a la lógica preventiva y precautoria. Ese artículo permite que una persona interesada solicite de manera espontánea la autorización de impacto ambiental “con posterioridad al inicio o término de la obra”, mediante la presentación de un estudio de daño ambiental y las correspondientes medidas de prevención, mitigación, compensación o restauración.

El problema no consiste solamente en que la autorización pueda tramitarse tarde. La evaluación ambiental tiene precisamente la función de generar información antes de decidir si una obra puede realizarse, bajo qué condiciones o si existen alternativas menos dañinas.

Aquí adquiere especial relevancia el principio precautorio. Cuando existen riesgos de daños graves o irreversibles, la incertidumbre científica no debería utilizarse como argumento para esperar a que el daño ocurra. La evaluación previa permite identificar esos riesgos y adoptar oportunamente las medidas necesarias.

Desde esta perspectiva, permitir que una autorización sea solicitada cuando una obra ya comenzó —o incluso cuando terminó— invierte la secuencia que da sentido a la evaluación ambiental.

Cuando el bosque ya fue desmontado, un humedal rellenado, un cauce modificado o un ecosistema fragmentado, la incertidumbre que debía resolverse antes de decidir se convierte en un hecho consumado. Podrán establecerse medidas de restauración, compensaciones e incluso sanciones, pero algunas alternativas habrán desaparecido y el instrumento habrá perdido buena parte de su función preventiva y precautoria.

Esto no significa que el artículo 53 autorice automáticamente cualquier obra iniciada sin autorización ni que obligue a Semarnat a regularizarla. Además, el artículo 54 remite específicamente los proyectos de infraestructura nacional y estratégica al régimen de Evaluación Ambiental Estratégica. Pero la posibilidad misma de solicitar una autorización ambiental después de iniciada o terminada una obra merece ser revisada cuidadosamente.

Fundar caracteriza esta disposición como una vía de “regularización ex post” y advierte sobre el riesgo de favorecer una política de hechos consumados. Más allá de esa valoración, queda una pregunta difícil de eludir: ¿qué función preventiva y precautoria puede cumplir una autorización ambiental cuando la obra que debía evaluar ya fue realizada?

Prevenir significa decidir antes del daño

La iniciativa de nueva LGEEPA contiene instrumentos que pueden fortalecer la política ambiental mexicana. La creación de la Evaluación Ambiental Estratégica podría contribuir a fortalecer la prevención ambiental, pero para ello la ley debe establecer sin ambigüedades que las evaluaciones y autorizaciones correspondientes deben concluir antes de que comiencen las intervenciones materiales en el territorio.

Precisamente por ello resulta necesario revisar aquellas disposiciones que entran en tensión con esa lógica: la ambigüedad sobre cuándo puede iniciarse un proyecto; la separación entre la autorización para transformar terrenos forestales y la situación de propiedad o posesión; la posibilidad de solicitar autorizaciones después de iniciada o terminada una obra; y la falta de una incorporación suficientemente clara de la participación desde las primeras etapas.

Una nueva LGEEPA debería dejar inequívocamente establecido que las decisiones ambientales fundamentales se toman antes de transformar el territorio.

Los principios de prevención y precaución parten de una idea fundamental: las decisiones deben tomarse antes de que ocurra el daño, cuando todavía es posible evitarlo, modificar un proyecto o elegir otra alternativa. Después, lo que queda es mitigar, compensar, restaurar o reparar. Y no siempre es posible.